买宋

    它涉及我国中央与地方关系的一个核心问题“传统体制的弊端不在于中央权力和地方权力的大小，而在于不承认企业的经济法人地位及利益导向，经济活动缺乏市场调节”。

    在向社会主义市场经济体制过渡的改革过程中，我国社会生产力、经济实力、人民生活水平都有了较大改善和提高，但在中央和地方关系上权能失衡，各个领域出现了不同程度的地方保护主义。

    地方保护主义产生的经济原因就是在权力下放和转换企业经营机制的改革过程中，企业与整个经济体制某些不完善的具体制度相冲突而导致地方政府职能膨胀的结果。

    地方保护主义是造成我国中央政府宏观调控不力、市场人为分割据、地区封锁的根本原因。

    它势必影响到我国中央与地方关系的调整和完善。

    因此，如何维护政府的权能平衡是以后调整我国中央和地方关系的中心任务。

    从西方国家中央和地方关系演变，结合我国实际来看，维护政府权能平衡需要注意以下几点

    一是实行政企分开，切实转变各级政府职能。

    因为我国传统体制的一大弊端就是政企合一，政府从宏观、微观上都履行经济管理职能。

    1978年以来，改革大部分内容是下放企业和地方的权力，以发挥地方和企业的积极性。

    在确认市场经济体制的改革目标取向后，政企分开、转变政府职能成为改革的中心内容。

    但在目前的改革中，由于改革的渐进性和其它体制性因素的影响，政企分开在中央政府一级较为彻底，而地方政府职能转变不大，企业自主权难以真正落实，政企分开难以真正实现。

    地方政府却承担起这些职能，导致地方政府功能进一步膨胀。

    因此，只有彻底实行政企分开，切实转换各级政府职能，才能给中央和地方关系调整提供相宜的外部环境，实现中央和地方的权能平衡。

    第二是实现中央与地方公共政策功能的协同。

    随着我国经济、政治体制改革的逐渐深入，我国传统的集权模式整体上已不复存在，取而代之的是带有地方自治性质的发展模式。

    从西方主要国家的经验看，这种单一制结构下的地方自治模式，协调中央和地方关系的重要手段就是在中央和地方公共政策功能上实现协同，以防地方功能膨胀。

    面对近年来我国地方政府经济功能失衡的现实，加强中央与地方政府公共政策功能的协同具有较大的现实意义。

    因此，一方面我们要加大政府职能转变的力度，另一方面则要通过中央和地方公共政策功能的协同来改变这种现象。

    第三是应在自由、效率、民主、法制原则的基础上，适当处理好集权和分权的关系

    要知道集权和分权是一对矛盾，贯穿于中央和地方关系的发展全过程，其根源于经济制度和经济体制的变化，最终决定于经济的发展。

    集权和分权在现代中央和地方关系中总是与一个时期、一定阶段的经济发展、社会需要相联系的。

    处理集权和分权的关系，不在集分多少，而是如何使集分恰当，使中央和地方关系有结构互补、功能互惠的作用，有利于促进社会政治经济的协调发展。

    改革开放以来，我国出现了多次周期性的集权和分权，它同我国改革过程中某一时期的经济特征紧密相联。

    在这种情况下，如何处理集权和分权关系，调整好中央和地方关系成为现实存在的重要问题之一，集权论和分权论的分歧也由此而起。

    我们认为在处理集权和分权关系中要摒弃非集就分、非分就集的观念，牢牢把握维护中央权威这个中心，在适应市场经济体制的前提下，按民主化、科学化、法制化的原则，该集的集，该分的分，实现中央和地方权力结构合理，权能平衡，促进中央和地方关系健康发展。

    我国中央和地方关系的调整是与我国经济政治体制改革同步进行的。

    在中央和地方关系调整上，西方各国有许多经验，特别是它们调整中央与地方经济关系有许多成功的经验值得我们认真研究和学习，使我国中央与地方关系的调整走上有理论指导的良性循环轨道。

    说到底，中央和地方的议题不是一个简单的议题，我国经历了两千多年的封建社会，一些固有不变的思维模式不仅存在于人们的思想中，也会通过人们的行为表现在政府权力模式上。

    古代中央与地方的关系是指主义的中央集权制度的发展和演变。

    中央集权指中央与地方的关系，中央对地方拥有统帅权，地方听命于中央。

    这最早是在战国时萌芽韩非子主张;商鞅变法初步建立。

    秦朝创立始皇建立、皇权至上、中央三公九卿、地方郡县制西汉巩固汉承秦制，武帝大一统。

    隋唐完善;实行三省六部制和科举制北宋加强剥夺大将兵权，削弱分解地方军、政、财权。

    元朝新发展实行行省制度明清极端强化明朝废丞相、设六部;地方设三司;设厂卫特务机构;八股取士。

    清设置军机处古代监察制度一、中国古代监察制度的发展及其特点中国古代监察制度，随同封建制度的产生而萌发，伴随封建主义中央集权的建立而诞生，又随着封建君主的不断强化而发展、完备，形成了两大系统，一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。

    御史又称之为台官、宪官或察官，是皇帝的耳目，职在纠察官邪，肃正朝纲，主要运用弹劾手段进行监察。

    谏官又称言官或垣官，职在讽议左右，以匡人君，监察方式主要是谏诤封驳，审核诏令章奏

    。台官对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失误。

    二者构成了封建社会完整的监察体制。

    其发展过大致可分为六个阶段

    一先秦时期的萌芽阶段。

    二秦汉时期的形成阶段。

    三魏晋南北朝时期的发展阶段。

    四隋唐时期的成熟阶段。五宋元时期的强化阶段。

    六明清时期的严密阶段。

    所以中央与地方权力关系在中国宿迁年的文明史上一直是一个难题，自秦一统中国后，中国就开始经历长达两千余年的封建社会，其间中央与地方权力关系的最重要体现就是集权主义。

    有道是“天下合久必分，分久必合“，大一统一直是中国历代政府的夙愿，也是中华民族最深的民族情节。

    中央与地方之间的集权权力关系往往能造就一个团结，强大的民族，国家政令能得到畅通传达与实施中国历史上诸侯分封割据时期恰恰是中国历史上思想最活跃的时期，各种杰出的人文主义思想都产生在分裂时代。

    春秋战国是中国历史上文化思想最灿烂的时期，许多对后世有巨大影响的哲学思想和哲学家都产生于这一时期，而三国、两晋、南北朝时期也是能人辈出、人才济济的时代，许多我们耳熟能详的典故和名人轶事都产生于中国的“乱世”，而不是出现于中国的“治世”。

    一个基本的解释为在天下尚未一统时，各个统治者为了统国，特别能够礼贤下士，尊重人才和重视人才，因此也能给予相对的言论自由和学术自由空间。

    而分裂时期的能人志士也可以“用脚投票”，当一个地方的统治者压制人才和限制自由的时候，人才可以流动到其它国家，以便可以发挥自己的才能。

    在春秋战国时代，有无数这样的故事，一个诸侯国的人才流动到其它国家而成为杰出的治国能臣。

    比如战国时代的魏国就是人才大国，许多杰出的人才如商鞅、张仪、鬼谷子都时魏国人，但是魏国却留不住本国的人才，魏国的杰出人才都跨“国”流动到了秦国、齐国等，等于为其它国家作嫁衣裳。

    相反在天下一统时期，君主为了稳定统治，大多会加强君主权威，严格控制出格言论和异端言论，因此容易造成“万马齐喑”的局面。

    而且在大一统时代，人才再也不可能跨“国”流动，因为“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”，当君王决定镇压异己的时候，就决定了人才的命运，要么终身郁郁不得志，要么就是身首异处，成为帝制皇权的牺牲品。

    我们遍观中国史书，可以看到，在分裂动荡时期人民和社会所遭受的惨重苦难可以说是史不绝书，往往是一场战争、一个军阀的劫掠就会带来空前的灾难，更不用说延绵几百年的分裂战乱对社会生产力带来巨大的灾害以及无数生灵涂炭了。

    中国历史上一个长时间的分裂时代就有可能造成人口锐减百分之八十和九十，其灾祸之烈，是我们今天难以想象的。

    像是作者菌最近读到两晋南北朝时期的历史，依然震撼于战争之惨烈、屠戮之残酷和民生之痛苦。

    可以这么说，良政好于暴政，暴政却好于无政府，全国一片混乱、一盘散沙的分裂割据是各种情况中最坏的一种。

    在中国历史上通常是这样的当中央政府能够有效节制地方政府，让政令通行于全国的时候，国家就能够安定;当中央政府无法有效节制地方政府以及政令无法畅通的时候，这往往也是国家分裂动乱的序曲。

    地方政府横征暴敛，千方百计地巧取豪夺，恶化了国家和社会、国家和民众的关系，同时他们却可能通过网络和朋党联系侵蚀国家的税收来源基础，损害国家财政实力，既造成国家财政收入和税收汲取能力极端低下和不足的局面，又造成基层民众对国家的强烈不满，最后输家是国家本身。

    明末、清末和民国初年的局面都反映了中央和地方关系严重失衡的基本状况。

    即使是在太平盛世，地方势力作大、割据一方，都有可能带来巨大的灾祸，汉景帝时期的七国之乱，晋惠帝时期的八王之乱，康熙时代的三藩之乱，大唐鼎盛时期安史之乱，只要认真解读这些历史事件都能看到中央和地方关系的影子。

    翻开杜甫的诗集，每每能感到国家分裂动乱带来的极为惨痛的结果和诗人的感时伤怀。

    因此，我们在太平盛世时，当然可以神游于春秋战国的思想自由和文化灿烂，也可以沉迷于三国时期的壮怀激烈和智慧角逐，但是我们最好不要梦想回到那样的时代，因为除了我们看到的浓缩在历史小说中的杰出人物的故事之外，更多的恐怕是杀戮、动乱、战争、劫掠和屠杀，更多的是黎民之哀痛，社会之动荡，生活之困顿，古语说得好“宁为太平犬，不作乱世人”，讲的就是这个深刻道理。

    国家统一其实是我们的祖先在血与火、刀与剑、哀与泪中留给我们最宝贵的遗产，中国人对大一统思想的向往和对国家统一孜孜不倦的追求不是偶然的，而是在历史发展中深刻教训里凝结出来的坚不可摧的民族凝聚力，我们不应该草率地批评这样的民族凝聚力，并轻易地把这种凝聚力与“封建”、“”和“帝制”等划上等号，而是应该在吸收前人宝贵历史文化遗产的基础上细致考虑大一统中有哪些具体的问题，有哪些应该克服的弊端，哪些方面则是我们前行的根基，在中国崛起的新时代哪些方面可以为我们所用，并服务于中国现代化大业，而哪些方面应该结合新时代的制度建设和国际政治文明发展中的新元素来进行改造和创新。




第三百三十三章 划分
    的确，其实在中央与地方的职权及权力划分及其关系的规范化的问题上，我国已走过了一个曲折的过程。

    1949年9月，政治协商会议制定的起临时宪法作用的《共同纲领》，在中央与地方关系上规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”;中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”，“划分中央和地方的财政范围”。

    但随后，为了适应计划经济的发展和反对分散主义的需要，1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制，取消了《共同纲领》关于中央与地方应有权力划分的规定。

    其后，虽然在实践上对中央与地方的关系作过不少调整，但都是依靠随机的政策进行的，并没有诉诸法律规定。

    直到党的十一届三中全会以前，我国中央与地方的关系及其权力划分，一方面，一直处于“大收、大放”的不稳定状态，其内容主要涉及经济管理以及与此相关的行政管理方面，而很少涉及其他方面。

    正如小平同志所指出:“过去在中央与地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”

    另一方面，一直没有制度化、法律化，其政策变化受国家领导人的认识和意志的影响较大。

    到1956年虽然提出“扩大一点地方权力，给地方更多的独立性”的主张，但在实践中并没有很好地解决。

    在这方面，一个典型的例子是，195年4—5月间，英国元帅蒙哥马利到我国访问，在回答他关于治理国家经验的提问时说:“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点;地方分权多了，我就收上来一点。”

    就是说，中央与地方职权的划分没有纳入法制轨道。

    权力的上收与下放，收多少，放多少;怎样收，怎样放;谁来收，谁来放;什么时间收，什么时间放，弹性很大，没有法律规定，更缺乏科学基础，往往因领导人的改变而不同，因领导人的看法和注意力的改变而改变，这就势必导致个人专断或极端民主化。

    在党政关系上，权力过分集中于各级党委，“加强党的领导，变成了党去包办一切，干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分，以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”。

    “权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地、把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。

    当这种体制的弊端充分暴露之后，197年12月，党的十一届三中全会明确提出，应该有领导地大胆下放过于集中的权力，使地方有更多的自主权。

    从此，我国中央与地方的关系进入了一个新的发展阶段。

    作为这一阶段的法律表现形式，现行宪法确立了我国“国家机构实行民主集中制的原则”，这一原则的重要内容之一是中央与地方应有的职权划分，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。

    在新宪法中，采取列举方式，明确规定了最高国家权力机关全国人民代表大会及其常务委员会和最高国家行政机关国务院的职权，并明确规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”

    这是以前三部宪法所没有的。

    根据新宪法而修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对我国地方各级国家权力机关和地方各级国家行政机关的职权，也采取列举的方式，作出了明确的规定。

    这些规定与1954年地方组织法相比，扩大了地方政府的某些职权，如省、自治区、直辖市以及省自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。

    同时，改革了我国过去的一级立法体制，明确了我国的两极立法体制，从而扩大了省、自治区、直辖市国家权力机关的立法权，规定省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，可以在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。