买宋

    省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

    此外，为加强民族自治地方自治机关的建设，还扩大了民族自治机关的自治权，等等。

    我们党虽然历来十分重视处理好中央与地方的权力关系，但由于过去这一关系长期没有规范化、法制化，其调整往往偏重于依靠随机的政策和行政命令。

    这种调整在缺乏周密调查研究和适当划分职权的情况下，往往缺乏科学基础，具有一定的盲目性和不稳定性，在实践中往往陷入一种权力“收收、放放”的怪圈循环。

    有时会形成中央高度集权，地方缺少必要的权力，没有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方积极性和创造性的原则并不能真正实现。

    有时会形成过于分权，分散主义、地方保护主义膨胀，使中央丧失宏观调控的权威性。

    当前，我国的社会主义现代化建设正处于一个从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期。

    在这个时期，经过改革放权后的中央与地方的关系，带有明显的双重体制痕迹，中央对地方某些方面统包过多与调控乏力的现象同时并存，处理好这一关系，就具有更为特殊的复杂性和更为迫切的重要性，正如同志所指出的。

    “改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。”

    “这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。”

    “有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象;应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。”

    “我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。”

    “在新形势下，必须更好地坚持和发挥中央和地方两个积极性的方针。”

    而要做到这一点，鉴于以往的经验教训，就必须使中央与地方的关系规范化、法制化，充分发挥社会主义法制的科学性、连续性、稳定性和权威性的功能和作用。

    像是我国宪法第5条第1款规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

    而且，宪法第3条第4款明确规定:“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

    然而，目前我国宪法和法律对中央与地方的国家机构职权的划分任务并没有完成，可以说目前我国中央与地方关系的法治化程度还不高，有的虽有一定的法制化，但规定得不一定科学合理，未必符合宪法所确立的既保障中央的统一领导又发挥地方的积极性的原则以及法治的精神。

    因此加快中央与地方行政权力关系的法治化是当务之急。

    目前在立法、行政、司法等方面我国中央与地方之间的关系均尚未比较彻底理顺，法治化程度还不高，并且造成了一些不良后果，影响着我国整个社会主义法治建设的进程，有待于进一步法治化。

    其中，中央与地方之间行政关系的法治化程度最低，亟待法治化。

    特别是从这些年来的行政实践情况来看，我们可以说加快中央与地方行政权力关系的法治化进程是当务之急。

    加快中央与地方行政关系的法治化是解决当前我国诸多重大问题的客观需要。

    当前我国中央政令不通，“上有政策，下有对策”，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。

    中-国目前社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。

    这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。

    中央政府与地方政府的权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，表面上中央什么都管，但是实际上没有相应的组织保障，“县官不如现管”，中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。

    在现实生活中，地方政府往往基于其自身利益的考虑而“变通”执行、打折扣地执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。

    然为解决上述现实问题，自就有必要厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的管理权限，在法律上确保中央权威。

    行政管理体制改革的措施基本上是以政策文件的方式出台的，基本上属于行政手段上的“收”与“放”的范围，随意性较大，法治化的程度极低。

    显然，加快开展这方面的立法，加快中央与地方行政关系的法治化进程，已经成为当务之急，应当尽快提到议事日程上来。

    过去有学者认为，司法改革是我国法治建设的突破口。

    现在看来，也许中央与地方行政关系的法治化更有可能成为我国法治建设的突破口。

    为防止目前我国中央与地方关系的改革再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，我们应当进一步解放思想，借鉴国外特别是联邦制国家关于中央与地方关系法治化的经验。

    从总体上说，法律还是没有健全完善。

    有的无法可依，有的有法不依，有的违法不究。

    近几年来，为了反对盛行的地方保护主义，中央特别强调要维护中央的权威，提高中央宏观调控的能力，并据此进行了一系列的政策调整。

    从这种调整的方法和性质上来说，今天也如过去一样，即不是通过法律程序进行的，中央与地方的关系仍然缺乏稳定性和连续性，没有真正实现规范化、法律化，可以说，迄今为止，我们并没有真正跳出过去“收收、放放”的“翻饼式”循环。

    正因为如此党中央强调要使中央与地方的关系规范化、法律化，并特别强调要加强立法`司法和执法的配套建设工作，坚持依法治国，建设社会主义法制国家。

    在整个世界现代化的历史进程中，中央与地方的关系表现出这样一种规律性，即由分散走向中央高度集权，再由中央高度集权过渡到适度的地方分权。

    这是因为，国家的统一和中央集权是现代化进程的客观需要，但在和平的国际环境中，集权过甚又会危害现代化本身，适度分权又成为现代化进程的必然趋势。

    因此，许多国家在建立了中央高度集权体制以后，又不得不对它进行改造，扩大地方自主权，并用规范化的制度、法律把它固定下来。

    我国的社会主义现代化是整个世界现代化的一个组成部分，无论是其客观历史进程还是价值取向，都与整个世界的现代化具有某些共同特征。

    如我国的社会主义现代化与其他任何国家的现代化一样，既表现为经济发展和社会全面进步的历史进程，也表现为文化进步和政治民主化的历史进程。

    而中央与地方关系的规范化、法制化，之所以成为现代化进程的一部分，就在于它有助于保持中央与地方关系的稳固性和连续性，避免盲目的和随机性的政策干扰，从而既有利于加强中央的统一领导，维护中央权威，把宏观调控权牢固地集中在中央，又有利于地方正确运用国家赋于的必要权力，调节好本地区的经济活动，促进经济持续健康地发展和社会的全面进步。

    同时，中央与地方关系的规范化、法制化，是建立在中央与地方科学分权基础上的，这是既有利于防止中央和个人高度集权，又有利于防止地方过于分权，实现政治民主化和现代化的切实保障。

    历史的经验表明，政治不仅表现为政治上的专横，而且最终会导致政治。

    因为“一切有权力的人都容易滥用权力”。

    我们应当从制度上解决问题，应当通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，明确中央在一些重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权，改变当前中央与地方之间权力关系在宪法和法律上不明确、不完善而在实际上“一统就死，一放就乱，一乱就收”的状况，实现中央与地方权力关系的法治化，既确保中央权威，又实现地方自治，真正发挥“中央和地方两个积极性”，构建和谐社会主义法治国家。

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第三百三十五章 宋朝的路
    当然，说到这，就不得不再次跟大家提一下宋朝了，因为宋朝那时候的政权制度，是和现如今有很大不同的。

    因为宋朝那时候是独特的路制，什么意思呢就是宋代地方政府虽然推行也是3级行政建制，但是并没有省，而是于州、县两级之上设路，以总300余州军。

    这是因为宋朝统治者鉴于唐代集一道之权于节度使一身所造成的严重后果，以分割事权作为自己的指导思想，在路级设置转运司、提点刑狱司、提举常平司与安抚司等四大常设机构，以“婚田、税赋属之转运，狱讼、经总属之提刑，常平、茶盐属之提举，兵将、盗贼属之安抚”。

    所以在职能上，有基本和较明确的分工，以确保不会尾大不掉。

    并且自始至终严格地贯彻“制军、给食”不可通而为一的原则，即兵财分治的原则。

    始终坚持“朝廷之令必行于转运使，转运使之令必行于州，州之令必行于县，县之令必行于吏民”的原则，坚持贯彻以转运司为主体的地方行政、监察体制。

    因而，作为地方最高一级行政建制的路，也由此分为转运司路及帅司路两种类型。

    这两者的职能也完全不同，前者负责一路行政，后者负责一路军政。

    至于提点刑狱司与提举常平司，由于两司相继分割了转运司在司法、赋税等方面的事权，而且地位相埒，因而他们也有相应的行政区域。

    像是神宗元丰元年以前，同一地区，提点刑狱司路、提举常平司路与转运司路完全一致。

    以后，两司为了有效的履行自己的职能，则将辖区过大、事务繁重的京东、京西、河北、陕西、淮南、两浙等路再细分为东、西两路或南、北两路。

    因而，在这些地区，提点刑狱司路、提举常平司路的辖区与转运司路是不一样的。

    至于宋代这种独特的路制形成的原因的话，就像刚才说的，源于之前的乱世而不得已而为之。

    其实这也不是宋朝才开始发明创造的，早在五代时期，就已经有这方面的部署了。

    的确，转运司路与安抚司路虽然是有宋一代的地方行政制度，但并不是赵大官家发明，寻其起源，可以说均出自于五代时期。

    要知道，在五代时期，除后梁外，后唐以后的4朝均与契丹接壤，为了有效地防御日愈强大的契丹的入侵，在藩镇势力日愈衰弱的情况下，中原各朝不得不在河北、河东沿边驻扎大量的禁军，以守卫冲要之地。

    如通鉴卷276天成二年927年四月条就有这样的记载，“时契丹数犯塞，朝廷多屯兵于幽、易间”。

    统帅这些边防部队的军职就是北面沿边都部署。

    如后唐明宗天成三年定州王都反，引契丹为援。

    兵败后，明宗为防契丹继续侵扰，任命潘环为“易州刺史、北面沿边都部署”，当然，当时统帅部队的军职不仅于此，但后来的史实证明这是最具有生命力的，前此统帅藩镇兵的节度使、统帅中央禁军的招讨使，这些在唐代担任统帅的军职都被它所取代。

    如后蜀建立后，明宗为防备孟知祥，长兴930年933年中，任命“张虔钊为山南西道节度使兼西面马步军都部署”。

    以后历朝承袭明宗之制不改，晋天福五年940年，有侯益“徙镇秦州，充西面都部署”之事。

    周显德954年959中，有此3人以节度使而出任方面统帅，所辖兵力王景徙“镇秦州，兼西面缘边都部署”之事。

    当包括兴元府、秦州在内的与后蜀接壤州县境内的兵马。

    在这里，沿边都部署与节度使相比，更多地具有实职的意味。

    这一制度延续至宋，又有新的发展。

    像是宋初在西面、西南面与北面均设置了沿边都部署，以防御契丹，吞并荆蜀。

    如上引王景，“建隆二年961年春，来朝，太祖宴赐加等，复以为凤翔节度、西面缘边都部署”。

    “慕容延钊，建隆二年，长春节来朝，赐宅一区，表解军职，徙为山南东道节度、西南面兵马都部署”。

    韩令坤，“建隆二年，改成德军节度，充北面缘边兵马都部署”。

    所以有人认为，五代与宋初的沿边都部署作为方面军统帅，它上约与唐、五代节度使相当，下则开启宋代一路都部署之制。

    而五代的方面转运使的话，大家都知道，五代时期可以说是战乱频繁，所以军兴之际，各朝为征讨设置了所谓的随军转运使，负责调发运送粮草，事平则罢。

    如后唐庄宗同光三年925年九月，讨伐前蜀之役，任命凤翔节度使李曮任供军转运应接等使。

    后晋天福六年，讨伐镇州安重荣之役，设置了镇州行营转运使。后汉乾祐元年948年七月，讨伐凤翔王景崇之役，任命李谷为西南面行营转运使。

    后周显德五年十月，“世宗谋取蜀，以高防为西南面水陆转运制置使，屡发刍粮赴凤州，为征讨之备”。类似之例，不胜枚举。

    由于后唐以来中原王朝与契丹的长期对峙和五代时期中央集权的强化。

    五代时期不仅出现了这种军兴则置、事平则罢的随军转运使，而且还在各地区先后出现了常设的地区性的转运使之职。

    例如，在河北，早在后唐建立之初，就出现了北面水陆转运使一职。

    时后唐与契丹关系紧张，庄宗以重臣枢密使郭崇韬兼河北重镇镇州节度使，以任圜为成德军节度“行军司马，充北面水陆转运使，仍知府事”。

    其后，从唐至周，有马绍宏、刘审交、李嗣源、娄继英、乌震、范延光、刘处让、李谷、王赞等人相继担任此职。

    出于同样的原因，河东也驻有大量的禁军。

    在通鉴清泰二年935年六月条言，“时契丹屡寇北边，禁军多在幽、并，敬瑭与赵德钧求益兵运粮，朝夕相继”。就反映了这一史实。

    这样西北面计度使也产生了。

    刘处让“应顺初924年，授忻州刺史、检校太保，充西北面都计度使”，以备北寇。

    计度使即转运使，两者职能是一样的，宋初往往合称水陆计度转运使。

    计度司设在太原，直至后晋天福二年才撤销。